Dime a quién gravas y te diré a quién sirves

En un intento por comenzar a proyectar conclusiones y balances en un mundo post pandemia es posible destacar que una de las grandes lecciones aprendidas en la economía global es la importancia y vigencia del Estado en el manejo y administración de los recursos en una sociedad. El mercado ha expuesto sus limitaciones y falencias, mostrando, una vez más, que la sociedad, en tanto sistema, trasciende con creces el perímetro de la reproducción mercantil. Ahora bien, para proveer de bases materiales a dicha acción colectiva es necesario encontrar mecanismos de obtención de ingresos. En la economía moderna existen esencialmente tres formas: toma de deuda (sujeta al condicionamiento de los mercados financieros) , emisión monetaria primaria (en contexto de dolarización, esto es imposible) y, finalmente, recaudación tributaria.

El objetivo de este artículo es analizar el último canal de ingresos, así como remover ciertos conceptos peligrosamente “cristalizados”, no solo en la jerga especializada, sino también en la doxa.

Desde la misma gestación del liberalismo económico moderno, allá por los años 40 con la Sociedad de Mont Pelerin liderada por Friedrich Hayek – uno de los representantes más trascendentes de la corriente austríaca – hasta el establecimiento hegemónico de este paradigma en los años 90 con el fin de la Guerra Fría, en un contexto más favorable para este cuerpo de ideas que gozaban de mayor amplitud, legitimidad y reconocimiento mundial, la perspectiva impositiva ha estado plagada de rispidez para la teoría económica. Esta última se ha encargado de llenarlos de connotaciones ‘intrínsecamente’ negativas.

Al respecto, se ha llegado al punto, salvo contadas excepciones, de considerar la relación entre impuestos y mercado con carácter “anti-natura”. Es decir, términos incompatibles en la reproducción del sistema ¿Cuáles son las razones subyacentes a estas posturas tan radicales?

Bajo la óptica neoclásica, la fijación de un impuesto afecta el supuesto equilibrio armónico entre la oferta y la demanda, generando una disminución del bienestar, tanto del consumidor como del productor. En otras palabras, no se estaría produciendo ni en las cantidades ni en los precios óptimos (entiéndase, máximos). Lo que se omite al esgrimir este argumento es que esos recursos no “salen” del circuito económico hacia una dimensión perdida, al contrario, su reinserción a través de la inversión pública, subsidios o planes sociales puede llegar a ser aún más beneficiosa para la sociedad, toda vez que estimula la demanda[1] y, consecuentemente, la actividad económica.

Por otro lado, la creación de un gravamen, según se estipula, “distorsiona” el mecanismo por antonomasia más eficiente que tienen las sociedades de mercado: las señales de precios[2]. Se erige así uno de los fines últimos de este paradigma económico y que, a su vez, lo recubre de un supuesto halo de objetividad: la búsqueda a ultranza de la eficiencia. De esta forma, principios tales como equidad y justicia quedan relegados a los anales de la historia, puesto que su propia formulación conlleva una “discusión política”; terreno que la economía moderna y el discurso neoliberal han rehuido sistemáticamente.

El bombardeo ideológico en la esfera académica, civil y mediática sobre la inherente nocividad de los impuestos en la sociedad ha calado a tal punto que su (re)producción ha inhabilitado ya cualquier forma de razonamiento crítico, cayendo en una discusión puramente maniquea.

Un claro ejemplo de la reflexión anterior es el término usado para hacer referencia a la proporción entre la recaudación tributaria por parte de un Estado durante un año y lo que la economía en su conjunto produce en ese mismo período: “presión o carga” tributaria. El sesgo ideológico asociado al significado es evidente. Desde la misma definición del concepto se parte de un juicio de valor. Por lo tanto, si se quiere que la economía “respire” (siguiendo con la misma analogía) se necesita retirar la pesada mochila que reposa sobre sus hombros.

No pocos economistas ortodoxos repiten una y otra vez este argumento aggiornándolo a la coyuntura del momento. El problema de todos los males, nos explican, es la gran cantidad de impuestos que tenemos en el país. El reduccionismo, pobre en argumentos, llega a la conclusión de que, a menor injerencia del Estado (vía impuestos y gastos) mayor será el bienestar y, consecuentemente, más rápido se alcanzará el desarrollo.

Lamentablemente para los abanderados del libre mercado, la realidad no es tan simple y, menos aún, se condice con la ligereza de sus argumentos. En efecto, si bien a nivel continental se prevé un aumento generalizado de esta proporción[3], el escuálido 20,6% del caso ecuatoriano está situado no solo lejos del promedio de la OCDE (34,3%), sino también del promedio de su propia región (23,1%). Así pues, la miopía ortodoxa pareciera no tener herramientas para explicar por qué el ‘selecto’ grupo de países, en su gran mayoría desarrollados, tiene en promedio un alto nivel de peso tributario sobre lo producido en sus economías – léase Estados presentes.

La foto del caso ecuatoriano, por su lado, no es fortuita. Vale la pena destacar que, en los últimos años, como resultado de un proceso sistemático[4], cuyo corolario fue la firma de un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) en 2019, el país ha transitado por un camino de retracción incesante de las capacidades de intervención, así como de las herramientas del sector público en la esfera económica.

Por otro lado, para entender de mejor manera el fenómeno es necesario analizar la composición del sistema tributario, puesto que per se el nivel de impuestos tiene limitaciones a la hora de explicar con mayor profundidad la dinámica. Es decir, es imposible apreciar qué grupos son gravados ni bajo qué criterio se procede.

En líneas generales, se puede dividir al sistema tributario en dos grandes grupos. Por un lado, los impuestos directos. Son aquellos que gravan sobre el ingreso o el patrimonio de las personas físicas o jurídicas y tienen como referencia su capacidad de pago. Por el otro, los impuestos indirectos, cuya naturaleza reside en el consumo, es decir, gravan sobre las compras de bienes o servicios en las distintas etapas de comercialización. Estos últimos, en principio, son más sencillos de recaudar y, por lo tanto, pueden generar ingresos inmediatos al fisco (Hidalgo, 2012). Sin embargo, debido a que gravan indistintamente a las personas – “naturaleza regresiva” – pueden agudizar situaciones de evidente desigualdad en la distribución de los recursos.

La ortodoxia liberal, en última instancia, ha bogado siempre por la aplicación de este segundo tipo de impuesto por la ‘simplicidad’ de su recaudación y, principalmente, porque al gravar al consumo se minimiza la “distorsión” de las señales de precios. De nuevo, se puede apreciar la esencia de este paradigma, que asume al mercado como el único lugar donde se debe dirimir la reproducción social en su totalidad, por lo que la intervención de un actor ajeno a su lógica resulta nocivo para la maximización del bienestar social.

De vuelta al caso ecuatoriano, el Staff Report firmado con el FMI sugiere al país “reequilibrar” el sistema impositivo pasando a uno en donde los impuestos indirectos tengan mayor preponderancia, con el argumento de quitar “pesos distorsivos” que presionan sobre los flujos de capitales[5]. Los eufemismos y sesgos ideológicos brotan por doquier en el texto.

Un sistema impositivo regresivo, cuanto menos, mantiene las asimetrías económicas en una sociedad. A su vez, limita la distribución secundaria del ingreso[6], una herramienta fundamental del Estado para generar transferencia de recursos. Incluso las brechas entre los distintos deciles de la distribución pueden llegar a profundizarse.

No obstante, existen grupos inclinados a que, en el continente más desigual del planeta (Bielschowsky et al., 2018), se mantenga inalterada la misma matriz tributaria excluyente. Da la casualidad de que son justamente los grupos cuyos patrimonios e ingresos no son gravados.

Ahora bien, nuevamente en el período bajo estudio, al tomar la evolución de la composición del sistema tributario para el período 2010-2019, se evidencia la preponderancia de los impuestos indirectos (Impuesto al Valor Agregado – IVA – e Impuesto a los Consumos Especiales – ICE, entre los más importantes) que, en promedio, han estado por arriba del 55% del total. Esto ciertamente es un rasgo distintivo de la región y se contrapone con el 30% que aproximadamente se ha establecido en los países más desarrollados (OCDE, 2020).[7]

A pesar de esfuerzos por revertir la tendencia – apoyados por la Constitución de 2008[8] – , especialmente en el período 2010-2015, en donde se llevaron a cabo reformas tributarias que intentaron balancear la disparidad de la composición y obtuvieron ciertas mejorías, la estructura asimétrica del sistema sigue vigente.

Peor aún, después del giro radical hacia políticas de “corte promercado” en el año 2017, y aún sin lograr la aprobación de una Reforma Tributaria integral en línea con las demandas del FMI, el actual Gobierno ecuatoriano ha tomado medidas que parecen estar convergiendo con sus objetivos: un ensanchamiento de la brecha entre los impuestos directos e indirectos.

¿Por qué resulta tan complejo modificar los rasgos fundamentales de regresividad del sistema impositivo actual y llevarlo hacia uno más equitativo, en donde la contribución sea con base a la capacidad de aportación material de cada persona?

La respuesta es simple. Este sistema no es un mero arreglo institucional, muy por el contrario, es el fiel reflejo de las estructuras de poder dentro de la sociedad. La inclinación hacia un tipo de impuesto u otro no es una “decisión técnica”, cuyo sustento se encuentre objetivamente cimentado, sino que responde a las necesidades de una clase en particular.

Los grupos económicos vernáculos – y transnacionales – concentrados han encontrado en la entelequia del mercado su principal aliada para difuminar sus intereses y hacerlos pasar por una necesidad intrínseca al sistema – ‘interés general’. De esta forma, se esgrime la intervención mínima del Estado recurriendo a la libertad – de mercado – del “individuo-consumidor”, como si este ser – artificialmente construido – se encontrase abstraído de la sociedad y nada tuviese que ver con ella.

Como en toda crisis, se resquebrajan las bases de los paradigmas reinantes; sus pilares parecen tambalearse. No obstante, si no se disputa en este momento a la lógica mercantil y sus categorías teóricas, poco margen de acción quedará para una teoría alternativa y superadora en favor de la sociedad en un escenario post pandemia.

Bibliografía

A. N.-2. (2008). Constitución de la República del Ecuador. Ciudad Alfaro, Montecristi, Ecuador.

Bielschowsky, Ricardo; Torres , Miguel;. (2018). Desarrollo e igualdad: el pensamiento de la CEPAL en su séptimo decenio. Santiago, Chile: ECLAC.

Hidalgo, L. (2012). ¿Por qué los gobierno prefieren imponer a las sociedades impuestos indirectos en vez de los impuestos indirectos? Eumed.net, Ed., Revista de Contribuciones a la Economía.

OCDE. (2020). Estadísticas Tributarias en América Latina y el Caribe 2020. París: OECD Publishing.

Rojas, A., & Morán, D. (2019). La presión fiscal equivalente en América Latina y el Caribe. Un análisis de los hechos estilizados durante la última década. Documentos de Trabajo: Banco Interamericano de Desarrollo – BID.


  1. En la ecuación básica keynesiana la misma está compuesta por Consumo, Inversión, Gasto Público (Inversión Pública) y Exportaciones. Si bien trasciende el foco de análisis de este trabajo, se puede demostrar que esa reasignación de recursos puede estimular a cada uno de los componentes de la demanda.

  2. En términos económicos esto se conoce como los precios relativos.

  3. (Rojas & Morán, 2019)

  4. Se puede trazar como el inicio institucional la aprobación en 2018 del Proyecto de Ley de Fomento Productivo, Atracción de Inversiones y Generación de empleo.

  5. Fuente:https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2019/03/20/Ecuador-Staff-Report-for-the-2019-Article-IV-Consultation-and-Request-for-an-Extended-46682

  6. Aquella que se produce a través de mecanismos tributarios (vía impuestos o subsidios) sobre la producción total de la economía.

  7. Para una comparación coherente en el año 2017 no se tomaron las contribuciones extraordinarias del 2% tanto de IVA interno como el de importaciones cuya entrada en vigor fue el 1 de junio de 2016 mediante la Ley Orgánica de Solidaridad y de Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y Reactivación de las Zonas Afectadas por el Terremoto del 16 de abril del 2016.

  8. En el Art. 300 se explicita que “el régimen tributario se regirá por los principios de generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia recaudatoria”.

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